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terça-feira, 20 de agosto de 2013

Câmara e Senado: análise de deliberações nos plenários no 1º semestre de 2013


O presente trabalho tem o intuito de apontar a produção legislativa na Câmara dos Deputados e no Senado Federal no primeiro semestre de 2013. Para fins de comparação, nos restringimos somente à produção nos plenários das duas Casas. Também não iremos analisar a origem das proposições, ou seja, qual poder apresentou as proposições votadas no plenário, uma vez que o foco é apenas na análise quantitativa das proposições apreciadas.

Enrico Monteiro Ribeiro*

O primeiro semestre de 2013 se demonstrou atípico. O ano começou com as eleições das mesas diretoras das duas Casas, passou por uma alta produção no período da Copa das Confederações e sofreu um choque com as manifestações que tomaram conta das ruas do Brasil, em junho.

Para conseguir apontar a produtividade no Congresso Nacional, dividiremos o trabalho em três partes: a primeira apontando as proposições aprovadas na Câmara dos Deputados; a segunda com a produção no Senado Federal; e por fim uma comparação entre as duas Casas. Os dados apresentados foram extraídos dos sítios eletrônicos das duas Casas.

1) Atividades na Câmara dos Deputados
No primeiro semestre deste ano, período que compreende de fevereiro à metade de julho de 2013, o plenário da Câmara dos Deputados votou 152 matérias, que correspondem a 20 medidas provisórias (MP), seis propostas de emenda à Constituição (PEC), cinco projetos de lei complementares (PLP), 27 projetos de lei (PL), 17 projetos de decreto legislativo da Câmara (PDC), 14 projetos de resolução da Câmara (PRC) e 63 requerimentos (REQ). Quanto às PECs, apenas contamos as votações em primeiro ou segundo turno, e não quantas foram aprovadas ou rejeitadas. O gráfico abaixo aponta a produção, em porcentagem, das matérias legislativas votadas no período:

Gráfico 1: Relação de tipos de proposições votadas na Câmara no primeiro semestre de 2013


Há uma predominância de votações de requerimentos no plenário, correspondendo à quase metade das deliberações. Para manter uma correspondência de observações entre as duas Casas (Câmara e Senado), desprezamos as votações de requerimentos protelatórios, que englobam requerimentos de adiamento de discussão, votação e retiradas de pauta.

As MPs que muitas vezes são usadas de forma excessiva pelo governo corresponderam a 13% das matérias deliberadas, ficando atrás de requerimentos (42%) e projetos de lei (18%). Quando analisadas ao longo do período, podemos perceber a evolução de deliberações:

Gráfico 2: Evolução de deliberações no plenário da Câmara no primeiro semestre de 2013


A baixa produção no primeiro mês do semestre legislativo pode ser explicada pela troca de comando da Mesa Diretora e das lideranças partidárias. Após a eleição da nova Mesa, veio o pico de deliberação, momento em que o novo presidente da Câmara tentou imprimir um ritmo acelerado. A queda acentuada em abril é um reflexo da pauta trancada por MPs. Em maio, a baixa produção decorre de dois feriados no meio da semana (Dia do Trabalhador e Corpus Christi) e em função da pauta estar constantemente trancada por MPs, em particular pela MP dos Portos que dominou os debates no plenário da Casa durante uma semana.

O aumento da produção em junho foi uma resposta às reivindicações que tomaram o Brasil. Um milhão e meio de pessoas saíram às ruas do País pedindo uma melhoria dos serviços públicos, fim da corrupção e aumento do trabalho legislativo. O contínuo crescimento em julho ainda é um reflexo das manifestações, contudo, 57% (21) das deliberações foram de requerimentos, como aponta o gráfico abaixo, sobre a evolução de deliberação por proposição:

Gráfico 3: Evolução de deliberações no plenário da Câmara, por proposição, no primeiro semestre de 2013


Pelo gráfico, percebemos que contribuíram para o grande número de deliberações no mês de março (o mês com maior número de deliberações) foram os requerimentos. Contudo, o neste mesmo mês é que se verifica maior número de deliberações de PLs e de PECs do semestre.

Em apenas dois meses, abril e maio, o número deliberações de requerimentos não superou as demais proposições, e são justamente os dois meses em que houve o menor número de deliberações no plenário.

2) Atividades no plenário do Senado Federal
O plenário do Senado Federal deliberou 249 matérias nos cinco meses de trabalho. Ao todo, os senadores deliberaram 19 MPs, seis PECs, três projetos de lei do Senado - Complementar (PLS-Complementare), 40 PLs, 14 projetos de Decreto Legislativo do Senado (PDS), projetos de Resolução do Senado (PRS), 78 requerimentos, 28 indicações para embaixadores, sete indicações para agências reguladoras, cinco indicações para tribunais superiores (TS) ou para o Supremo Tribunal Federal (STF), 17 indicações para o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) ou para o Conselho Nacional do Ministério Público (Conamp) e 20 operações de crédito aos estados. O gráfico abaixo mostra o percentual de deliberações:

Gráfico 4: Relação de tipos de proposições votadas no Senado no primeiro semestre de 2013


A deliberação de matérias de competência exclusiva do Senado (indicação de embaixadores, para agências reguladoras, para tribunais superiores e para o STF, CNJ e Conamp e as operações de créditos aos estados) é responsável por quase 31% das proposições apreciadas (77 matérias).

Se retirarmos as votações das matérias de competência privativa do Senado teremos 172 matérias deliberadas.

Gráfico 5: Relação de deliberação de proposições não privativas votadas no Senado no primeiro semestre de 2013


Quando analisamos as deliberações sem as competências privativas, constatamos que as deliberações de requerimentos (45%) e projetos de lei (23%) têm um grande peso na formação da pauta de plenário. Vale ressaltar que os requerimentos compõem boa parte das deliberações do plenário do Senado, pois a grande parte deles são requerimentos de desapensação, mudança de tramitação de matérias e retiradas de tramitação de proposições.

Em relação à análise das deliberações ao longo do semestre, dividiremos em três gráficos: o primeiro com uma análise do total das votações no semestre, o segundo com a dispersão das votações de matérias não privativas do Senado; e por fim, a evolução das deliberações de matérias privativas.

Gráfico 6: Evolução das deliberações no plenário do Senado no primeiro semestre de 2013


Novamente observamos uma baixa produção em fevereiro, fato que pode ser explicado pela troca da Mesa Diretora do Senado, troca de lideranças e as escolhas dos presidentes das comissões.

O pico de produção no mês de maio decorre, como demonstrará o gráfico a seguir, pela grande deliberação de requerimentos, cerca de 34% das votações, e também pelo fato de a pauta do Senado não ficar muito tempo trancada por MPs, uma vez que elas já saem da Câmara dos Deputados com um tempo exíguo para apreciação, e pela ausência de votação de matérias polêmicas que gerassem impasses no plenário.

O aumento de votações em julho, mesmo tendo menos dias em virtude dos feriados, demonstra que o Senado reagiu às pressões das manifestações populares. Nesse momento, o presidente Renan Calheiro (PMDB-AL) imprimiu um ritmo acelerado de votações, sobretudo do que ele chamou de “pauta positiva do Senado Federal”.

Nesse movimento, os senadores tiveram a oportunidade de deliberar matérias de grande interesse social, como tornar corrupção crime hediondo, e o início de discussão de uma reforma política, quando foi analisado a PEC que reduz o número de suplentes de senadores.

A análise separada por proposição aponta as tendências do Senado ao longo do período:

Gráfico 7: Evolução das deliberações de matérias não privativas no primeiro semestre de 2013


Gráfico 8: Evolução das deliberações de matérias privativas no primeiro semestre de 2013



Pelos gráficos anteriores percebemos que há um aumento geral das deliberações no mês de maio, período em que novamente os requerimentos compõem grande parte das matérias deliberadas no mês.

No mês de julho, o número de PLs superou, pela primeira vez desde março, o número de requerimentos apreciados. Há, também, um aumento das deliberações de PECs, sendo o maior pico no período analisado. Esses dois fatos estão intrinsecamente relacionados com as manifestações populares, refletindo no aumento da produtividade legislativa no Senado Federal.

Em relação às matérias privativas, há um aumento considerável das deliberações das mesmas, com exceção das indicações de embaixadores, no último mês de atividades no Senado, pois pegaram carona nas deliberações das demais matérias, sobretudo na concessão de créditos aos estados, onde a explicação era que os governadores teriam mais dinheiro para investir em infraestrutura e nas áreas que a população pedia.

3) Comparação das atividades no plenário da Câmara e do Senado
Durante os cinco meses de funcionamento no ano de 2013, a primeira diferença notória que se verifica entre as duas Casas está no número de matérias deliberadas no plenário de cada Casa do Poder Legislativo Federal: 152 matérias na Câmara contra 249 matérias no Senado. Mesmo retirando as matérias exclusivas do Senado, já apontadas, a Casa da Federação aprovou 20 matérias a mais do que a Câmara.

Essa diferença pode ser explicada, como já citado, pelo tempo de trancamento de pauta do plenário da Câmara dos Deputados, que foi maior que o do Senado, uma vez que as MPs iniciam a tramitação pelos plenários primeiro na chamada Casa do Povo, e quando chega ao Senado, o tempo é curto. Outro ponto é a reação que as casas tiveram diante das reivindicações populares.

Os três gráficos abaixo comparam a atividade do plenário da Câmara e do Senado em relação a três tipos de matérias: PECs, PLPs e PLs. A escolha desses três tipos de proposições foi dada pelo fato de que são matérias que tramitam nas duas Casas, com um processo de tramitação relativamente parecido no plenário.

Gráfico 9: Evolução de deliberação de PECs na Câmara e Senado durante o primeiro semestre de 2013



Gráfico 10: Evolução de deliberação de PLPs na Câmara e Senado durante o primeiro semestre de 2013



Gráfico 11: Evolução de deliberação de PLs na Câmara e Senado durante o primeiro semestre de 2013


As produções legislativas das duas Casas permanecem equilibradas até o mês de maio, período em que já tinha sido apontada uma queda de produção na Câmara e um aumento no Senado Federal. Em relação aos projetos de lei, a mais significativa diferença de deliberação ocorreu no mês de maio, o Senado aprovou 15 vezes mais do que a Câmara dos Deputados.

No mês de junho, início das manifestações, a Câmara aprova mais matérias do que o Senado nos três momentos analisados, contudo, há uma queda considerável das atividades na Câmara no mês seguinte, e o Senado responde de forma mais significativa as vozes da rua em julho.

Diante dos gráficos 1 e 4, percebe-se que as MPs ocuparam um espaço maior na pauta de deliberações na Câmara dos Deputados, com 13% das votações, e menor no Senado, com 8% das votações. É necessário ressaltar que a Câmara analisou 20 MPs, enquanto o senado, 19. Essa diferença se deu por conta de um acordo no Senado, onde o presidente da Casa afirmou que não se votaria nenhuma MP com menos de sete dias para perder a eficácia. Com isso, uma MP ficou prejudicada e não foi analisada pelo Senado Federal.

Quanto aos projetos de lei, o peso delas na Câmara foi maior que o observado no Senado. Enquanto na Câmara elas corresponderam a 18% do total deliberado, no Senado elas ficaram com 16% do total.

Os requerimentos ocuparam 31% da pauta de votações no Senado, inferior ao observado na Câmara, que foi de 42%. Já as PECs e PLPs tiveram mais peso na Câmara, com 4% e 3%, respectivamente, contra 2% e 1% no Senado.

Percebemos que os parlamentares despenderam quase a metade das votações em plenário para deliberação de requerimentos, que não geram nenhuma nova norma jurídica e geralmente são usados como mecanismo de manobras procedimentais. Se levarmos em consideração apenas os instrumentos legislativos capazes de gerar nova norma jurídica, excluídos, portanto, os requerimentos, encontraremos um cenário diferente, a saber: o Senado deliberou 171 matérias, a Câmara 89. Os gráficos a seguir mostram a composição das deliberações sem os requerimentos:

Gráfico 12: Composição de deliberações votadas no Senado no primeiro semestre de 2013, sem requerimentos


Gráfico 13: Composição de deliberações votadas na Câmara no primeiro semestre de 2013, sem requerimentos


Já o segundo semestre de 2013 tende a ter um maior volume de produção do que o analisado no primeiro período deste ano. Isso é devido às pressões populares que continuam influenciando o cenário político, a votação de matérias da pauta positiva e a aceleração de projetos parados nas Casas que, com as manifestações, conseguiram se inserir como itens prioritários para análise do legislativo, como é o caso de crime hediondo para corrupção e uma possível reforma política.

(*) Bacharel em Ciência Política pelo Centro Universitário do Distrito Federal e assessor legislativo da Queiroz Assessoria Parlamentar e Sindical.